Versnellen, voorspellen en vertellen

In de brief d.d. 23 juni 2017 hebben Gedeputeerde Staten uitwerking gegeven aan de toezegging om Provinciale Staten een overzicht te verstrekken van hetgeen Gedeputeerde Staten tot op dat moment hebben gedaan, nu doen en zou kunnen doen voor het verbeteren van het voorspellend vermogen van de begroting. Daarnaast is ook ingegaan op de aanpak voor het versnellen van de besteding van de reserves (inclusief voor zover mogelijk de risicoreserves). Naar aanleiding van de toezeggingen van Gedeputeerde Staten, in de Statencommissie Bestuur en Middelen van 6 september 2017 inzake de GS brief Versnellen, voorspellen en vertellen, wordt Provinciale Staten in deze begroting nader geïnformeerd over welke acties zijn en worden ondernomen en worden de eerste resultaten van een beter inzicht in de reserves zichtbaar

De belangrijkste acties uit deze brief die doorwerken in deze begroting:

Bij elk P&C product leggen we steeds meer de nadruk op het verhaal achter de cijfers (vertellen);
Transparantie en inzichtelijkheid van cijfers en inhoud staan centraal (voorspellen);
Reëel ramen, sneller mag; bij het ramen van uitgaven is vaak sprake van planningsoptimisme. Hierbij geldt de kanttekening dat de doorlooptijd van P&C-producten van meerdere maanden het uitdagend maakt om reële ramingen te maken (versnellen).
Eerste resultaten voor een beter inzicht geven in de reserves en de impact van reserves op de rentelasten.

Voorspellen en vertellen
In deze Begroting 2018 is ingezet op de verdere verhoging van de voorspellende waarde ervan. Dat is een grote uitdaging voor een regio met zoveel dynamiek als Zuid-Holland. Omstandigheden veranderen snel en onze provincie is afhankelijk van een veelheid aan externe factoren bij het realiseren van maatschappelijke opgaven. In deze begroting is een aantal stappen gezet om de voorspellende waarde te verhogen, waarvan onderstaande de belangrijkste zijn.

Het Programma Zuid-Hollands Groen 2018-2032 (PZG) beoogt ook de informatiebehoefte van PS te verbeteren, om zodoende de bestuurlijke discussie over het Groenbeleid beter te kunnen voeren. Het PZG wordt samen met de Begroting 2018 aan PS aangeboden. Met de totstandkoming van het PZG wordt een kwaliteitsslag gemaakt in de programmatische sturing op het Groenbeleid van de provincie. De geplande programmering van de activiteiten in het kader van het groenbeleid wijzigt hierdoor meerjarig budgettair. In de Begroting 2018 is de meerjarige (her)programmering budgettair verwerkt.

In het kader van reëel ramen is in de begroting kritisch gekeken of gehanteerde onzekerheidsmarges en risicobuffers nog wel nodig zijn. Achterliggende reden is het streven om op één plek in de begroting (namelijk de paragraaf Weerstandsvermogen en risicobeheersing) integraal inzicht te geven in de risico’s en hoe deze te dekken uit het weerstandsvermogen (dat onder andere bestaat uit de algemene reserve). De eerste resultaten hiervan zijn

Vervallen behoedzaamheidsmarge Provinciefonds en opcenten Motorrijtuigenbelasting
De provincie hanteert bij het ramen van de inkomsten uit het Provinciefonds en opcenten Motorrijtuigenbelasting een behoedzaamheidsmarge van circa 1% (€ 5 mln) van de inkomsten. Deze marge is bedoeld voor het opvangen van relatief beperkte nadelige ontwikkelingen. Bij dit streven past het niet meer om voor individuele begrotingsposten marges / buffers in te bouwen voor het opvangen van risico’s. Bij deze begroting is het risico van relatief beperkte nadelige ontwikkelingen in het Provinciefonds en opcenten Motorrijtuigenbelasting afgedekt binnen de paragraaf Weerstandsvermogen en risicobeheersing. Hiermee valt de tot nu toe gehanteerde behoedzaamheidsmarge van circa 1% (€ 5 mln) structureel vrij.
Vrijval post Onvoorzien
In de Begroting 2008 is een structurele post onvoorzien ad € 0,5 mln ingesteld. Dit budget was bedoeld voor incidentele tegenvallers binnen de programma’s. In de afgelopen jaren is deze post onvoorzien niet aangesproken. Ook vanuit de huidige risicomanagement methodiek is er geen behoefte meer aan saldo op de post onvoorzien. Het saldo wordt op € 0 gezet en de middelen ad € 0,5 mln vallen structureel vrij.

Inzicht in Reserves. In de Begroting 2018 zijn een aantal maatregelen genomen om het (lange termijn) inzicht in de reserves te verhogen.

In de toelichting op de programmareserves werd tot nu toe aangesloten op de eisen uit de beleidsnota reserves en voorzieningen 2015, gebaseerd op het BBV. Deze beleidsnota stelt dat onder andere informatie opgenomen dient te worden over inhoud en doel, functie, voeding, looptijd en een toelichting op vermeerdering en/of vermindering van de reserve. Om het inzicht in het bestedingsritme en de toekomstige ontwikkeling van de reserves te verhogen is met ingang van Begroting 2018 begonnen met het opnemen van een toelichting op de omvang van de reserves. Bijkomend effect is dat hierdoor ook het inzicht in de noodzakelijke omvang van de reserves binnen het gesloten systeem wordt verhoogd. Niet bestede middelen binnen programma’s 1 en 2 vloeien immers terug in de reserves bij deze programma’s (tenzij door PS anders besloten). Door dit mechanisme gaat de feitelijke omvang van reserves afwijken van de noodzakelijke omvang zoals bij instelling van de reserve vastgesteld. De nu in de begroting opgenomen toelichting op de omvang helpt het inzicht terug te krijgen. Daarnaast ontstaat hierdoor een eerste inzicht in de toekomstige beleidsruimte voorbij de huidige planningshorizon van vier jaar.

Wat we met bovenstaande zeggen is:

Er zijn wettelijke regels voor het maken en verklaren van een reserve en daar houden wij ons aan. We hebben zelf regels bedacht die ervoor moeten zorgen dat we alleen een reserve maken als we weten waaraan en wanneer we dat geld uitgeven. We hebben een andere regel bedacht die zegt dat als we in een jaar geld overhouden voor natuur of wegen, we al het geld in dezelfde reserves voor natuur of wegen stoppen. Als we ons aan beide regels willen houden moeten we dus ieder jaar opnieuw bedenken waaraan en wanneer we het geld uit de reserve willen uitgeven. Als we dat niet kunnen dan is dat niet erg maar dan moeten we eigenlijk dat geld in een algemene reserve stoppen. De mensen na u kunnen dan zelf bedenken waaraan ze het geld uitgeven. We hebben bij deze begroting duidelijk proberen te maken in welke gevallen u nog moet bedenken wanneer en waaraan u het geld wilt uitgeven.

Op 8 februari 2016 heeft GS een nadere aanscherping van de financiële spelregels vastgesteld. Dit mede naar aanleiding van discussies binnen de commissie Bestuur & Middelen ter verbetering van de transparantie. Onderdeel van deze aanscherping was een nadere definiëring van de mate van beklemdheid van reserves. Bij deze begroting is opnieuw met deze scherpere definitie naar de beklemming gekeken. Het onbeklemde deel van de reserves is bij Begroting 2018 weliswaar toegenomen maar hierbij dient bedacht te worden dat een deel van de toename in het onbeklemde deel van de reserves wordt veroorzaakt door een toename van reserves die al als onbeklemd waren gedefinieerd. Voor de volledigheid, de definitie voor de beklemming is als volgt:

Juridische verplichting: Een schriftelijke toezegging / opdracht, bij rechte afdwingbaar, tot afname van een goed of dienst, tot (mede-)financiering van het programma of tot het uitvoeren van een activiteit. Denk aan terugbetalingsverplichtingen, subsidieverplichtingen en andere harde juridische afspraken of contracten.
Bestuurlijke verplichting: Een bestuurlijke afspraak (eventueel met een externe bijdrage tot (mede)financiering van een programma of het doen van een financiële bijdrage. De toezegging is niet direct bij rechte afdwingbaar, hoogstens doet het afbreuk aan de bestuurlijke verhoudingen. Denk aan (bestuurlijke) convenanten. Een bestuurlijke afspraak is niet hetzelfde als de instelling (en het muteren) door PS van een reserve (waarin doel, inhoud, functie, voeding en looptijd zijn vastgelegd).

Wat we met bovenstaande zeggen is:

U heeft ons gevraagd om per reserve op te schrijven voor hoeveel geld we nog nieuwe afspraken kunnen maken als we dat met zijn allen zouden willen. Daarnaast heeft u ons gevraagd om op te schrijven voor hoeveel geld dat echt niet meer kan omdat de rechter ons anders kan dwingen. Tot slot heeft u ons gevraagd op te schrijven voor hoeveel geld we al afspraken hebben gemaakt en waar we alleen maar nieuwe afspraken over kunnen maken als we het daar met zijn allen over eens zijn. Voor deze begroting hebben we nog eens goed gekeken naar hoe dit zit en het blijkt dat u voor meer geld nieuwe afspraken kunt maken als u dat wilt.

De toelichting op de beklemming werd tot nu toe in een bijlage bij de begroting opgenomen. Om het inzicht in de reserves te verhogen zijn deze toelichtingen op de beklemming per reserve nu opgenomen direct na de toelichtingen op de programma reserves. Daarnaast is een totaal overzicht beklemming reserves opgenomen in de staat van reserves en voorzieningen.
Bij de toelichting op de programmareserves is nu niet alleen opgenomen welke looptijden wijzigen maar is (waar mogelijk) ook een extra toelichting opgenomen waarom deze looptijden wijzigen. In veel gevallen zullen deze looptijd wijzigingen ook blijken uit PZI en PZG maar door ze tevens op te nemen in de begroting wordt de transparantie verhoogd. Met het doel van transparantie zijn de wijzigingen in looptijd nu ook als apart beslispunt in de voordracht opgenomen.

Bovenstaande maatregelen helpen bij het inzicht in de reserves en maken het de (vak)commissies beter mogelijk van gedachte te wisselen over nut en noodzaak van reserves. Daarnaast helpt dit inzicht bij eventuele herprioritering, beoordelen mogelijkheden tot versnelling en lange termijn inzet van reserves voorbij de huidige planningshorizon van vier jaar. Eén en ander in overeenstemming met de toezeggingen van GS aan PS in de VVV memo. Ondanks bovenstaande verbeteringen kan ook geconstateerd worden dat het lange termijn inzicht in de ontwikkeling van reserve posities een continue proces is. Daarbij zal dit inzicht verder gerelateerd moeten worden aan de (door) ontwikkeling van scenarioanalyses bedoeld om het inzicht op de financiële positie van de provincie op lange termijn te vergroten en strategische keuzes te vereenvoudigen. In een GS brief als vervolg op de VVV memo zal nader ingegaan worden op deze ontwikkeling.

Rentelasten, als gevolg van het realistischer ramen blijkt uit de geactualiseerde liquiditeitsprognose dat de financieringsbehoefte van de provincie in de tijd gezien naar achteren schuift. Hierdoor verschuift ook een deel van de geraamde rentelasten in de tijd en ontstaat er in de periode 2018-2024 een incidenteel voordeel. Dit voordeel dient wel enige duiding. De rentelasten worden bijvoorbeeld sterk beïnvloed door de ontwikkeling van het saldo van de reserves. In het kader van “Versnellen, voorspellen en vertellen" is er gestart met het inzicht geven in de reserves op de langere termijn. In deze begroting wordt er inzicht gegeven voor de komende 7 jaren in plaats van 4 jaar uitgaande van het financiële beeld over de meerjarenraming in 2018. Of het beeld in 2024 daadwerkelijk is zoals nu gepresenteerd valt nog maar te bezien. Ter illustratie zijn er een aantal voorbeeld scenario’s uitgewerkt waarin het effect zichtbaar is op de rentelasten indien er geen rekening gehouden wordt met de € 12 mln extra vanuit de Meicirculaire en indien er vanuit gegaan wordt dat reserves volledig zijn benut zodra de looptijd van de reserve is verstreken (zie tabel hieronder). De andere nuancering is dat in de komende jaren door besluitvorming extra middelen vanuit de reserves kunnen worden ingezet waardoor het voordeel op de rentelasten kan dalen. In de begroting is in het budgettair kader uitgegaan van het scenario basis, conform de meerjarenraming. Vanuit strategisch oogpunt is het van belang om het huidige rentevoordeel terughoudend in te zetten.

Rentelasten	2018	2019	2020	2021	2022	2023	2024
Scenario basis: Conform meerjarenraming	2,8	5,1	4,8	5,3	7,4	7,4	10,8
Scenario 1: Conform meerjarenraming zonder € 12 mln Meicirculaire Provinciefonds	2,5	4,4	3,8	4,1	5,8	5,4	8,4
Scenario 2: Conform meerjarenraming zonder € 12 mln Meicirculaire Provinciefonds en reserves met saldo na einde looptijd	2,3	4,3	3,5	2,8	4	3,6	6,5

Wat we met bovenstaande zeggen is:

We hebben in deze begroting ons best gedaan om de toename en afname van de reserves over een langere periode in beeld te brengen. Hieruit blijkt dat de reserves flink toenemen. Dat heeft als voordeel dat we minder hoeven te lenen en we dus ook minder rente over die leningen hoeven te betalen. De toename van de reserves komt doordat we nu nog niet altijd bedacht hebben wat we in de toekomst met die reserves gaan doen, we extra geld van het Rijk krijgen en soms nog een deel van de reserves overhouden na het jaar waarin we hadden bedacht dat de reserves al op zouden zijn. Dat is niet anders dan andere jaren maar de gevolgen daarvan voor de hoogte van de reserves en de rentelasten hebben we nu wel beter voor onszelf in beeld. Omdat we graag voorzichtig met ons geld om willen gaan en niet weten welke plannen u nog voor het uitgeven van de reserves gaat maken raden wij u daarom aan om het rentevoordeel niet nu al helemaal uit te geven. Om nog duidelijker te maken dat we voorzichtig moeten zijn hebben we twee scenario’s bedacht en wat voor gevolgen dat heeft voor het rentevoordeel. In scenario 1 gaan we er vanuit dat we het extra geld dat we van het Rijk krijgen in een toekomstige circulaire wordt teruggedraaid. In scenario 2 komt daar nog bovenop dat de reserves leeg zijn na eindelooptijd. Op die manier ziet u dat het logisch is dat we niet nu al voor het hele rentevoordeel plannen gaan maken.

Versnellen
De versnelling die het College ingezet heeft met de Investeringsimpuls ‘extra investeringen in een slimmer, schoner en sterker Zuid-Holland’ is verwerkt in de Voorjaarsnota 2017. In deze Begroting 2018 leest u in een aparte kijklijn hoe het staat met de voortgang hiervan.

Bij de verwerking in de Voorjaarsnota 2017 zijn daarbij geen middelen voor de uitvoering opgenomen. Het omzetten van de Investeringsimpuls in concrete uitvoering kost de organisatie echter veel moeite. Ook is nog niet voor alle impulsen scherp hoe het geld wordt uitgegeven. Het is inmiddels duidelijk dat het ontbreken van aanvullende personele capaciteit de handelingssnelheid in de Investeringsimpuls zichtbaar heeft belemmerd.

Eerder is bij substantiële nieuwe budgetten direct een afspraak gemaakt over een deel dat ingezet kan worden voor uitvoeringskosten, met name personele capaciteit. Recent bijvoorbeeld 5% bij het budget voor de Energietransitie. Bij de besluitvorming over de Investeringsimpuls blijkt nu dat er onvoldoende stil gestaan is bij een afspraak over het inzetten van een deel van het budget Investeringsimpuls voor personele capaciteit voor het uitvoeren en realiseren van de Investeringsimpuls.

Maximaal 5% (€ 2,25 mln) van de € 45 mln (€ 48 mln - € 3 mln, beperkte verlaging opcenten op de MRB) van de Extra investeringen in een slimmer, schoner en sterker Zuid-Holland kan worden ingezet voor aanvullende personele capaciteit. Afhankelijk van de behoefte zal dit landen op B: loonkosten voor medewerkers in dienst van de provincie welke worden gedekt vanuit materiële budgetten (loonkosten) en/of C: kosten voor de inhuur van externen.

Naar aanleiding van de toezeggingen van Gedeputeerde Staten, in de Statencommissie Bestuur en Middelen van 6 september 2017 inzake de GS brief Versnellen, voorspellen en vertellen, zullen Provinciale Staten nader worden geïnformeerd over de acties die nog niet in de Begroting 2018 zijn vastgelegd, voorstellen voor wat er nog meer gedaan kan worden en voor Provinciale Staten zal een technische sessie worden georganiseerd over het onderwerp ‘versnellen’ (met botsproeven).